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Magistrature et politique

Les rapports entre politique et justice en Italie de l’après-guerre à nos jours

Alessandro Pizzorusso
Translated by Marie-Claire Ponthoreau and Sandro Landi
p. 55-69

Abstract

L'auteur se propose de retracer l'évolution des rapports entre le pouvoir politique et la magistrature de l'après-guerre à nos jours. Cette évolution, loin d'être linéaire et univoque, est toutefois commandée par une double volonté au lendemain de la Libération : éliminer la législation fasciste et assurer la poursuite d'un mouvement issu de la période libérale en faveur de l'indépendance de la magistrature. Au fil de ce parcours, l'indépendance de la magistrature italienne apparaît bien avant les affaires de 1992, mais sont aussi mises en évidence les faiblesses de sa position institutionnelle. Précisément, l'auteur s'inquiète des menaces qui pèsent aujourd'hui sur cette indépendance difficilement acquise.

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Editor's notes

Traduit de l'italien par Marie-Claire Ponthoreau et Sandro Landi

Full text

La situation politique en Italie au lendemain de la Seconde Guerre mondiale

1Le 25 avril 1945, avec la libération de l’Italie du Nord, les conditions sont réunies pour réaliser les structures politiques capables de donner lieu à une assise constitutionnelle comparable à celles des pays pourvus d’institutions démocratiques et d’un régime protecteur des libertés fondamentales.

2La victoire contre le fascisme était due essentiellement aux événements liés au conflit international. Cependant, la participation de la Résistance et d’une partie de l’armée italienne aux côtés des forces armées anglo-américaines aux combats qui s’étaient déroulés sur le territoire national après l’armistice du 8 septembre 1943 et la chute du régime fasciste du 25 juillet de la même année, avait donné à la majorité des Italiens le sentiment d’avoir réalisé, à l’instar des autres peuples européens, une véritable « libération » du pays.

3Les idées politiques du mouvement antifasciste, cultivées entre 1922 et 1943 par ceux qui s’étaient expatriés afin d’échapper à la répression fasciste et par de petits groupes d’opposants restés en Italie malgré risques et difficultés, ont constitué, au-delà de la variété des positions idéologiques, un programme commun à toutes les forces politiques dans la perspective de la reconstruction des institutions du pays.

4Au vrai, cette situation put se maintenir seulement jusqu’au printemps 1947, lorsque la formation du quatrième gouvernement De Gasperi détermina la rupture de l’union des forces antifascistes et l’exclusion de la coalition gouvernementale des partis de gauche : ainsi se dessina un équilibre des forces politiques qui allait perdurer avec des variations minimes jusqu’en 1992. Malgré cette rupture, l’Assemblée constituante, élue le 2 juin 1946 –en même temps que le choix référendaire en faveur de la République– put poursuivre dans un esprit unitaire inspiré des valeurs antifascistes l’élaboration de la Constitution. Cette dernière fut approuvée à une très grande majorité le 22 décembre 1947 et entra en vigueur le 1er janvier 1948, mais certaines de ses dispositions ne furent pas immédiatement concrétisées par la législation ordinaire.

5Le principe juridique de la continuité de l’Etat était accepté par toutes les forces politiques, malgré l’impulsion révolutionnaire commune au moins à une partie du mouvement antifasciste. Ce principe supposait le maintien des lois antérieures à la Constitution qui n’avaient pas été abrogées par les rares mesures adoptées à la chute du fascisme afin d’éliminer les principales institutions crées par le régime ainsi que les dispositions les plus incompatibles avec la nouvelle situation (telle que la législation raciale). Au printemps 1946, les forces politiques antifascistes avaient décidé que le futur Parlement aurait notamment pour mission de réformer l’ensemble de la législation ordinaire, mais ce projet fut compromis par la rupture du gouvernement précédemment évoquée.

6Une source ultérieure d’incertitude concernait le problème de savoir si la Constitution déterminait l’abrogation ou l’inconstitutionnalité des lois antérieures. La première décision de la Cour constitutionnelle, mise en place à partir de 1956, reconnaissait l’une et l’autre, mais les lois antérieures qui semblaient incompatibles avec la Constitution et qui n’avaient pas été abrogées explicitement, ou dont l’abrogation implicite n’était pas certaine, restaient en vigueur tant que la Cour n’avait pas prononcé à leur égard une décision d’inconstitutionnalité.

L’organisation judiciaire et les autres problèmes concernant la justice

7Au lendemain de la Libération, l’objectif principal consistait non seulement dans l’élimination de la législation fasciste, mais aussi dans la continuation du mouvement culturel favorable à l’indépendance de la magistrature, déjà actif pendant la période libérale.

8La nécessité de réformer le code pénal (y compris celui de procédure) et le règlement pénitentiaire, principales manifestations de l’autoritarisme fasciste, était en principe acceptée, mais la lenteur de cette entreprise et la médiocrité de ses premiers résultats s’expliquent plus par des facteurs contingents (outre la faible sensibilité des forces politiques pour ce genre de problèmes) que par l’existence d’une véritable opposition de fond. De tout autre nature étaient les problèmes relatifs au procès civil et à la justice administrative qui étaient au cœur d’un débat de nature plus technique que politique.

9 A la fin de la guerre, l’organisation judiciaire résultant d’un décret royal du 30 janvier 1941 était essentiellement inspirée par les principes fixés à l’époque de l’unification nationale, c’est-à-dire l’organisation adoptée par le Piémont en 1859 et étendue à tout le pays avec quelques adaptations. Cette organisation était calquée sur le système français en vigueur à la moitié du XIXe siècle, système fondé sur les principes révolutionnaires et surtout sur la loi napoléonienne de 1810. Pendant la période allant de l’unification nationale à l’avènement du fascisme, quelques pas importants avaient été accomplis en vue d’une plus grande indépendance de la magistrature (parallèlement à l’évolution du modèle français) mais les principes fondamentaux sur lesquels reposait le système étaient néanmoins ceux qui faisaient des magistrats un corps de fonctionnaires géré par le ministre de la Justice selon des modalités largement analogues à celles appliquées aux agents publics, n’excluant pas la possibilité d’interférences de caractère politique surtout à l’égard des organes du parquet.

10 Afin d’éliminer les dispositions les plus défavorables introduites par le fascisme, certaines interventions législatives eurent lieu au lendemain de la Libération, parmi lesquelles le décret-loi royal n° 511 du 31 mai 1946 qui constituait une importante innovation dans la mesure où il supprimait le rapport quasi hiérarchique que la législation précédente avait établi entre le Ministère et les organes du ministère public. L’importance de cette innovation ne fut toutefois pas immédiatement perçue par les opérateurs juridiques puisque beaucoup d’autres conditions qui auraient pu la rendre effective n’étaient pas remplies.

11La Constitution adopta quelques orientations de grande envergure destinées à élaborer une nouvelle conception du rôle de la magistrature, en énonçant avec clarté le principe d’indépendance du juge (l’art. 101 alinéa 2 ne se réfère pas expressément aux organes du ministère public, mais il est largement admis qu’il les concerne aussi) et du pouvoir judiciaire compris dans son ensemble (art.104 alinéa1). A ce dernier, la Constitution assure aussi une certaine forme d’ « autonomie » réalisée grâce à l’attribution d’un ensemble de fonctions techniquement qualifiées d’administratives, mais instrumentales à l’exercice des fonctions juridictionnelles, à un organe collégial composé pour les deux tiers de magistrats élus par leurs pairs, d’un tiers de juristes élus par le Parlement et de trois membres de droit (le président de la République, le Premier Président et le Procureur général de la Cour de cassation, art. 104). Il faut en outre signaler plusieurs principes constitutionnels parmi lesquels le principe qui impose le respect du juge « naturel » désigné par la loi (art. 25 alinéa 1), le principe qui établit une distinction entre les magistrats selon leurs fonctions (art. 107 alinéa 3), le principe de la dépendance de la police judiciaire vis-à-vis de « l’autorité judiciaire », c’est-à-dire pratiquement du parquet (art. 109), et le principe de la légalité des poursuites pénales (art. 112).

12Pendant longtemps, toutefois, beaucoup de ces principes restèrent lettre morte. En effet, c’est seulement à la fin des années 50 que, surtout à l’intérieur de la magistrature, un mouvement culturel s’inspirant de positions déjà développées par des précurseurs pendant la période libérale commença à élaborer une réflexion en profondeur sur ces questions. Ainsi, par exemple, fut clarifiée la distinction fondamentale entre l’indépendance « externe », c’est-à-dire à l’égard des autres pouvoirs de l’Etat ou des pouvoirs extérieurs à l’Etat, et l’indépendance « interne », c’est-à-dire à l’égard d’autres magistrats, tels que les « chefs de cours et de tribunaux », ou d’autres instances judiciaires, en particulier la Cour de cassation qui s’était opposée, à l’époque, aux interprétations les plus modernes, notamment celles inspirées par les nouveaux principes constitutionnels. A cette occasion, fut mise en évidence l’importance particulière de ce deuxième aspect de l’indépendance du magistrat.

13En outre, la mise en place du contrôle a posteriori de constitutionnalité des lois a eu pour conséquence de développer le rôle et la place des juges ordinaires appelés à sélectionner les questions à soumettre à la Cour constitutionnelle et à appliquer les décisions prises par cette dernière. Cela a permis des échanges fructueux et fréquents entre la Cour, composée initialement de juristes de grande valeur, et les juges ordinaires : la réception des décisions constitutionnelles par ces derniers leur a permis d’acquérir progressivement une maîtrise des articles de la Constitution ainsi que des problèmes d’interprétation les concernant, qui n’était pas commune aux juristes de l’époque.

Le mouvement culturel pour l’indépendance de la magistrature

14L’incitation en faveur d’un renforcement de l’indépendance de la magistrature s’est manifestée avant tout au sein de l’association des magistrats, dont la direction fut rapidement conquise par un groupe de jeunes gens dotés d’une formation professionnelle ouverte à l’évolution constitutionnelle du pays. Ces jeunes magistrats finirent par constituer une sorte de groupe de pression en vue d’adopter des réformes législatives nécessaires à la concrétisation des principes constitutionnels. Dans cette entreprise, les magistrats furent appuyés aussi bien par des professeurs de droit que par des avocats, sans compter l’aide de quelques hommes politiques. Cependant, de manière générale, les partis politiques firent preuve de peu d’intérêt à ce sujet. Leur engagement fut limité à quelques moments où l’objectif était de profiter des initiatives des magistrats, du moins de certaines d’entre elles, ou bien de réagir, de manière désordonnée, à des initiatives judiciaires qui visaient à incriminer certains de leurs représentants pour des faits de corruption ou d’autres délits.

15Le premier grand conflit eut pour objet la loi visant à concrétiser les dispositions constitutionnelles relatives au Conseil supérieur de la magistrature. Ce texte présenté par le ministre de la Justice et soutenu par la Cour de cassation fut adopté par le Parlement en 1958. Son objet était de préserver dans la mesure du possible le rôle que le ministre avait dans l’ordonnancement précédent. A cette fin, la composition du Conseil avait pour conséquence une surreprésentation de la catégorie des conseillers de la Cour de cassation et un rôle particulièrement décisif pour les deux hauts magistrats de la Cour, membres de droit du Conseil. Une grande partie des membres de l’Associazione Nazionale Magistrati s’opposa à ce projet de loi et, par conséquent, un groupe de conseillers de la Cour de cassation donna naissance à une association dissidente (Unione dei Magistrati Italiani, 1959-1979).

16Malgré cette situation, la grande majorité des magistrats continua à se sentir représentée par l’Associazione Nazionale Magistrati, à l’intérieur de laquelle se formèrent des “courants”, devenus par la suite de véritables associations regroupées au sein de l’A.N.M., qui prenait ainsi la forme d’une sorte de fédération. Ces courants exprimaient des positions politico-culturelles correspondant à des divisions idéologiques qui renvoyaient en partie aux clivages partisans existant dans le pays et en partie aux problèmes spécifiques du monde judiciaire. Certains de ces problèmes étaient de nature syndicale.

17Une crise d’une certaine importance, qui impliqua une redistribution du moins partielle des adhésions aux différents courants, eut lieu lors de la période de contestation autour de 1968. Au sein du courant Magistratura democratica, s’était développé un débat assez âpre entre ceux qui estimaient légitime et opportun un engagement personnel des magistrats afin de soutenir les positions défendues par les partis de gauche et ceux qui, au contraire, pensaient que l’attention envers les conséquences politiques de l’action des magistrats ne devait pas se manifester à l’extérieur des fonctions institutionnelles de la magistrature et de ses formes traditionnelles.

18Ces débats et les comportements des magistrats qui revendiquaient la liberté de manifester librement leur sensibilité politique donnèrent lieu à des contestations prolongées à propos de la légitimité de ces comportements. Ces contestations ont été fréquemment élargies par les critiques du mouvement favorable à l’indépendance de la magistrature contre toute forme d’engagement des magistrats pour la réforme des institutions judiciaires et même contre la valorisation de leur activité interprétative de la législation. On a inutilement répondu à ces accusations récurrentes de « politisation » de la magistrature, du Conseil supérieur de la magistrature ou des magistrats pris individuellement, en rappelant la distinction anglo-saxonne entre policy et politics : d’un côté, l’inévitable et légitime politisation de l’activité judiciaire en tant qu’activité interprétative et, de l’autre, le caractère inadmissible des seules activités conduisant à la participation des magistrats à la politique politicienne. Une source ultérieure de difficulté résidait dans la possibilité pour les magistrats d’être candidats aux élections politiques nationales ou locales. Les partis politiques n’hésitaient pas à avoir recours à ces candidatures même si elles contribuaient à provoquer un malaise tant dans l’activité politique assumée par les magistrats élus que dans leur activité judiciaire lorsqu’ils la reprenaient, au terme de leur mandat politique.

La mise en place du Conseil supérieur de la magistrature

19Les difficultés initialement provoquées dans la mise en place du Conseil supérieur de la magistrature par la loi de 1958 furent progressivement résolues grâce à une série de modifications auxquelles fut soumise ladite loi. La première modification tient à une décision rendue par la Cour constitutionnelle en 1963 : elle déclarait incompatible avec la Constitution une disposition réservant au ministre l’initiative des mesures devant être adoptées par le Conseil, excluant toute initiative d’office. Plusieurs lois adoptées respectivement en 1967, en 1975, en 1981, en 1985 et en 1990 ont favorisé la vocation représentative du Conseil pour la catégorie des magistrats dont les membres sont élus, tandis que les membres « laïcs », bien que dépourvus de mandat (de même, au demeurant, que les membres « en toge »), ont assumé une certaine capacité à représenter les clivages politico-culturels présents dans le pays.

20La structure très fragmentée du Conseil, dans lequel on a rarement assisté à la formation d’une « majorité » et d’une « opposition » à l’instar des assemblées parlementaires, a permis que l’exercice de ses fonctions soit, somme toute, fidèle à l’esprit des dispositions constitutionnelles.

21Ce résultat s’explique par le fait que la distinction entre les membres « laïcs » élus par le Parlement et les membres « en toge » élus par les magistrats ne fut pas une cause de division lors des votes au sein du Conseil. Au contraire, on put constater un accord entre les membres de chaque groupe fondé sur des orientations politico-culturelles qui les opposaient aux autres membres du Conseil, même si ces alliances n’avaient pas le caractère stable des accords passés entre groupes parlementaires.

22En effet, bien qu’on ait parfois parlé de « groupes » au sein du Conseil (gruppi consiliari) en référence à ses membres élus par les magistrats sur des listes (et donc sur proposition de « courants ») ou bien élus par le Parlement à la majorité qualifiée, mais sur proposition d’un parti politique spécifique, les liens noués entre les différents participants et les gruppi consiliari n’étaient pas toutefois de nature comparable aux liens existant habituellement entre les membres d’un groupe parlementaire.

23Certains membres du Conseil, en particulier les membres « en toge », firent parfois preuve d’une attention particulière aux intérêts de catégorie, qui ont justifié des critiques de « corporatisme ». Cependant, cette attention particulière ne joua pas un rôle plus important que celui exercé par d’autres intérêts analogues, notamment dans le cadre parlementaire.

24On peut sûrement faire l’économie d’un très grand nombre de questions à propos desquelles le Conseil supérieur de la magistrature a développé une action de direction sur la magistrature : il s’agit toutefois d’interventions qui n’eurent pas de conséquences sur les décisions de caractère juridictionnel, y compris celles de caractère processuel, mais qui ont concerné seulement les activités administratives purement instrumentales par rapport à l’exercice de la juridiction. Il convient en revanche de souligner comment, par suite de l’évolution qu’on a ici rapidement esquissée, le Conseil est parvenu, après trente ans de fonctionnement, à convaincre les magistrats de sa capacité à les protéger : ce qui leur permettrait d’agir de façon indépendante à l’égard du pouvoir exécutif, des chefs de cours et de tribunaux dont ils relèvent ou encore par rapport à la Cour de cassation ou à quiconque.

25Naturellement, rien n’assurait pour autant que tous les magistrats agiraient de manière indépendante puisqu’il est évident, comme le dit un personnage du célèbre roman d’Alessandro Manzoni, « le courage, il est impossible de se le commander » et il est encore plus impossible de prévoir les innombrables causes d’interférences que l’expérience nous révèle. Mais, incontestablement, le magistrat qui souhaiterait appliquer le droit en vigueur en se fondant sur des interprétations suggérées par sa formation de juriste et sa conscience de citoyen, pourrait le faire sans devoir se préoccuper outre mesure du mécontentement que ses décisions auraient pu susciter.

La suppression de la carrière judiciaire

26L’autre terrain sur lequel le mouvement en faveur de l’indépendance de la magistrature a joué un rôle réformateur important est celui de l’organisation de la carrière. Il y avait à l’origine l’idée selon laquelle le magistrat doit pouvoir accomplir son activité sans être conditionné par la manière dont ses décisions sont évaluées par des agents ou des instances susceptibles d’exercer une influence sur celles-ci (sauf le cas des contrôles des décisions dont il est fait appel). Cette perspective a conduit à la suppression des différentes formes de sélection prévues par la législation antérieure et en particulier à l’adoption d’un système d’avancement « à liste ouverte » (ruoli aperti), permettant à tous ceux qui ont réuni les conditions nécessaires (principalement l’ancienneté prévue pour le passage aux différents grades) de pouvoir être promus même en l’absence de postes vacants. Cela implique qu’un magistrat qui exerce correctement ses fonctions mais qui n’a pas l’ambition de remplir des fonctions plus prestigieuses, peut parcourir l’ensemble de la carrière (ou presque) tout en restant dans sa position initiale et en bénéficiant d’une progression de son traitement financier jusqu’au maximum consenti (loi de 1963, de 1966, de 1973 et de 1979).

27Ce système, défini comme « une sélection [même] négative », aurait dû empêcher la promotion des magistrats les moins aptes et les moins diligents, mais le relatif contrôle exercé directement par le Conseil supérieur de la magistrature n’a pas donné les résultats attendus et la sélection n’a pas été véritablement mise en œuvre. Pour les cas les plus importants, des procédures plus élaborées ont été prévues, mais elles aussi se sont démontrées insatisfaisantes car le Conseil a rencontré des difficultés pour mener des évaluations dignes de foi. Ce champ d’action du mouvement en faveur de l’indépendance de la magistrature s’est révélé être celui dans lequel les réformateurs ont bénéficié du soutien des associations de magistrats, tout particulièrement sensibles aux revendications de nature strictement syndicale. Ce qui a valu au mouvement des accusations répétées de corporatisme, partiellement justifiées par les résultats sans doute peu satisfaisants de cette action.

28Mais, si la réforme a finalement un caractère inachevé, la responsabilité en revient avant tout à certains milieux du monde politique et à la magistrature elle-même plutôt qu’à ses promoteurs. En effet, les premiers sont parvenus à s’opposer à une suppression complète de la carrière qui pourtant comportait des garanties d’efficacité.

La concrétisation de l’article 25 alinéa 1er de la Constitution

29Un troisième problème correspond à l’interprétation de l’article 25 alinéa 1er de la Constitution qui prévoit que « Nul ne peut être soustrait au juge naturel désigné par la loi ». Ce problème d’interprétation trouve sa source dans une décision innovatrice de la Cour constitutionnelle de 1962. L’interprétation donnée de l’article 25 par cet arrêt conduit à interdire toute attribution de compétence juridictionnelle par dérogation aux normes générales qui se fonderait sur des évaluations discrétionnaires du juge ou de toute autre autorité. Cette interdiction a été interprétée par la doctrine et les juges (dont la jurisprudence a été longtemps source de controverse) comme concernant aussi la composition des organes collégiaux et l’assignation des affaires à l’intérieur des cours et des tribunaux. Cette dernière interprétation a été soutenue par une longue série de circulaires interprétatives prises par le Conseil supérieur de la magistrature et successivement, aussi, par plusieurs dispositions législatives.

30Pour concrétiser l’article 25 alinéa 1er, les circulaires du Conseil, initialement fondées presque exclusivement sur une interprétation théorique sophistiquée, ont prévu la formation régulière, pour chaque juridiction, de « tableaux » (tabelle) dans lesquels sont indiqués les critères de formation des collèges et des assignations des affaires et qui prévoient aussi de manière anticipée les éventuelles substitutions rendues nécessaires le cas échéant.

Les résultats obtenus par le mouvement en faveur de l’indépendance de la magistrature au début des années 90

31Malgré les difficultés rencontrées, le mouvement pour l’indépendance de la magistrature a pu obtenir en Italie des succès qu’aucun autre mouvement comparable développé dans les autres pays d’Europe continentale n’a réussi à atteindre. Ces résultats furent obtenus grâce à une série de petits pas, mais en faisant l’économie d’une réforme globale. Après une vingtaine d’années de réajustements, l’organisation judiciaire italienne ne ressemblait pourtant plus à celle mise en place par la loi Grandi de 1942.

32En raison de ces succès, au-delà de la portée juridique des réformes spécifiques accomplies, le mouvement pour l’indépendance de la magistrature a atteint un objectif important allant à l’encontre de traditions bien enracinées dans notre pays dans le passé : celui de convaincre les magistrats (en tout cas une grande majorité d’entre eux) de la possibilité d’exercer sans risque leurs fonctions, c’est-à-dire de manière indépendante de la volonté exprimée ou présumée du pouvoir exécutif, de leurs « supérieurs hiérarchiques » et de toute autre personne se présentant pour une raison ou une autre comme un « puissant » Ce qui rendait finalement possible d’appliquer la règle écrite dans tous les palais de justice selon laquelle « la loi est égale pour tous ».

33Quiconque a suivi l’activité judiciaire dans les dernières décennies a pu facilement constater comment les résultats de cette évolution se sont manifestés bien avant 1992. C’est en effet la conscience de cette indépendance qui a rendu possible, souvent contre l’avis des « supérieurs hiérarchiques », la formulation de questions soulevant l’inconstitutionnalité des lois et qui ont anticipé d’importantes réformes législatives, par exemple celles sur le droit de la famille. Cela a rendu possible aussi la formation de jurisprudences divergentes des décisions de principe rendues par la Cour de cassation (comme dans le domaine du droit du travail) jusqu’à ce que cette dernière finisse par les accepter. Enfin, cela a permis d’engager des poursuites contre des personnages considérés jusqu’alors comme étant « au-dessus de tout soupçon ». Mais même la garantie des droits de la défense, qui constitue aujourd’hui le cheval de bataille de certaines formations politiques, a été l’objet d’une première valorisation non pas grâce à de timides réformes législatives mais grâce à l’action des juges « inférieurs » et à la Cour constitutionnelle, notamment à l’occasion d’une longue querelle sur la participation de l’avocat à l’interrogatoire de l’accusé. Ce qui a ouvert le chemin à d’ultérieures améliorations.

34La majorité de l’opinion publique a été surprise par l’enchaînement des événements des années 90 lorsque la multiplication des enquêtes judiciaires a contribué à la dissolution de tous les partis politiques ayant constitué les alliances parlementaires majoritaires pendant plusieurs décennies et dont les dirigeants ont été reconnus responsables d’un système généralisé de corruption. Pourtant, tous ceux qui ont vécu ces dernières décennies ont beau jeu de rappeler l’affaire INGIC qui remonte aux années 50 et puis, au fur et à mesure, tant d’autres allant des « fichiers de Fiat » aux enquêtes sur les attentats à la bombe des années 70 et aux tentatives de brouiller les pistes en passant par celles concernant la grande corruption (l’affaire Lockeed, les affaires liées aux plans d’urbanisme, aux marchés publics…), sans oublier celles qui portent sur le terrorisme et la criminalité organisée. Plusieurs de ces enquêtes furent entravées car les juges qui les avaient initiées en furent déchargés, sans raison, au profit d’autres. Pour d’autres raisons, notamment des demandes d’immunité de différentes natures, elles furent aussi retardées. Presque toujours ces procès aboutirent à des acquittements improbables, à des déclarations de prescription, à des non-lieux pour des motifs de droit qui n’excluent pas, pour autant, la vérité des faits. Et pourtant, au cours de cette période, en raison même de ces actions judiciaires, des immunités sont tombées, la compétence du juge « naturel » a été mieux garantie, quelques mesures ont été adoptées pour améliorer l’évaluation des faits ; et cela malgré les difficultés qui peuvent à tout moment resurgir, qui furent, peut-être, considérées comme normales dans le passé, mais sont jugées aujourd’hui inacceptables par la conscience civique moyenne des Italiens.

35Cependant, jusqu’en 1992, l’attitude générale des forces politiques a consisté dans le respect, formel et verbal, du rôle du pouvoir judiciaire et de son indépendance, alors que rien, ou presque rien, n’était fait pour garantir son efficacité (qui, en effet, était et reste sans aucun doute très faible). Les tentatives d’entraver et de limiter l’indépendance du pouvoir judiciaire ont été nombreuses, mais presque toujours perpétrées par des méthodes indirectes, souvent même grâce à la naturelle disponibilité d’une partie somme toute majoritaire de la Magistrature afin d’éviter des conflits traumatisants.

36Tant que la Cour de cassation a pu gérer la carrière des magistrats, le principal instrument à cette fin fut la conservation d’un rapport privilégié entre la Cour et le ministère de la Justice (favorisé en outre par le détachement temporaire de conseillers de la Cour auprès du ministère). Par la suite, lorsque, après le « dégel constitutionnel », le Conseil supérieur de la magistrature fut mis en place, on eut recours au maintien du droit d’initiative des délibérations du Conseil propre au ministre. Quand ce droit fut rendu inopérant par la Cour constitutionnelle, on soutint la loi électorale majoritaire favorisant les composantes conservatrices. Par conséquent, la résistance ne fut pas absente, mais elle se manifesta dans des batailles d’arrière-garde : la concrétisation des principes que l’on essayait de retarder était en effet reconnue comme inéluctable.

37Au début des années 90, le mouvement en faveur de l’indépendance de la magistrature avait désormais conquis de nombreuses positions à tel point que l’on pouvait songer à une réorganisation générale du système judiciaire. Ce qui aurait porté la magistrature italienne à un niveau d’indépendance comparable au fameux modèle anglo-saxon : à juste titre, on commençait à parler de « modèle italien » comme principale référence pour les réformes envisagées dans d’autres pays de l’Europe continentale. Pendant ces années, l’échec de l’offensive menée par Craxi et Cossiga contre les magistrats qui avaient mis en avant leur indépendance et contre le Conseil supérieur de la magistrature témoigne de l’importance des résultats atteints. Même si, par ailleurs, de nombreux facteurs d’inefficacité persistaient ainsi que l’absence d’une réforme correspondant à un projet véritablement rationnel.

Les événements après 1992

38Les événements qui vont intervenir après 1992 ont modifié le cadre que l’on a retracé précédemment : moins en raison des lois ou des situations de fait qui ont changé qu’en raison des nouvelles forces qui occupent actuellement le paysage politique italien et qui ont adopté des stratégies différentes de celles des formations précédentes. Dans le passé, personne ne contestait sérieusement les principes sur lesquels reposait le mouvement pour l’indépendance de la Magistrature et tous ceux qui en prônaient la mise en œuvre rencontraient certes des résistances, qui se manifestaient le plus souvent sous la forme de retard, car il était impensable de pouvoir s’opposer à des réformes qui correspondaient à de véritables conquêtes de civilisation et qui étaient ainsi perçues par le monde entier, surtout dans les pays développés. Mais quelques unes des forces politiques actuelles ont organisé leurs campagnes sur des bases bien différentes.

39Lors du déroulement des procès au cours desquels furent accusés des hommes politiques ou leurs complices, se développèrent de manière méthodique des techniques qualifiées de « procès de rupture » (comme si l’Italie était un pays où les libertés sont nécessairement étouffées) : elles consistaient non seulement dans une absence de collaboration d’un point vue procédural et la récusation fréquente des magistrats (presque toujours sans fondement) mais aussi dans le dénigrement systématique, en dehors des palais de justice, des magistrats en charge des enquêtes, des parquets, et même directement de l’ensemble de la magistrature. Les plaidoyers de certains avocats italiens doutant du caractère fiable de la magistrature furent particulièrement déconcertants pour les organes judiciaires étrangers appelés à se prononcer sur la transmission de moyens de preuve à l’autorité judiciaire de la Péninsule. Rien de comparable n’a eu lieu dans les autres pays où se sont déroulées, comme en l’Italie, des enquêtes relatives à la corruption.

40Mais plus grave encore est l’activité qui s’est développée à l’extérieur des procès afin de les influencer. Cet objectif est manifestement celui poursuivi par le parti politique de Silvio Berlusconi et par ses alliés et amis politiques. Par des lois, des mesures de nature diverse et même par des réformes constitutionnelles, cette pression tend à retarder des procès ou au contraire à encourager des solutions favorables aux accusés (mais pas nécessairement favorables à la recherche de la vérité). La pression est telle que l’on peut affirmer que les acquittements s’obtiennent plus facilement au Parlement que dans les salles des tribunaux (et cela sans recourir à des moyens impopulaires tels que les amnisties).

41Il est reconnu qu’à l’origine de l’échec de la commission parlementaire pour la révision de la seconde partie de la Constitution (Bicamerale D’Alema), il y a le mécontentement de la droite à propos des réformes envisagées en matière de justice. Et pourtant les concessions obtenues dans ce domaine étaient importantes, surtout si l’on considère que l’opinion était et reste encore majoritairement convaincue que les problèmes de la justice italienne ne trouveront pas de solution grâce à une révision constitutionnelle et que cette partie de la Constitution n’a vraiment pas besoin d’être réformée.

42Une autre affaire tout à fait significative est celle qui a pour protagoniste le député Previti que les juges chargés d’une instruction relative à la corruption de certains magistrats romains ne parviennent pas à interroger car il avance systématiquement des empêchements liés à son activité parlementaire. Quand ses justifications ont été rejetées, il a réussi à obtenir du Président de la Chambre des députés qu’un conflit d’attribution entre les pouvoirs de l’Etat soit soulevé à l’encontre du juge compétent. Sur cette affaire, la Cour constitutionnelle devrait se prononcer prochainement (peut-être en juillet 2001).

43Toujours dans le même but, Silvio Berlusconi développe grâce à son entreprise multimédia (chaînes de télévision, maison d’édition, presse) une large activité de propagande qui parvient non sans succès à orienter le pays dans ses différentes composantes (électeurs, enseignants, hommes politiques appartenant même à des formations politiques opposées, etc.). A l’égard des magistrats, cette activité se traduit le plus souvent sous la forme d’injures dans le but de les avilir aux yeux de l’opinion publique ou encore afin de construire de manière anticipée des motifs de récusation en cas de réaction de leur part. Ces missions sont confiées à des personnages bénéficiant de l’immunité parlementaire (qu’on a cherché à reconstruire grâce à des interprétations appropriées malgré la suppression de la levée d’immunité prévue par la révision constitutionnelle de 1993 intervenue en raison de l’emploi abusif qui en avait été fait au cours des décennies précédentes).

44A l’égard des électeurs, la stratégie de persuasion s’est généralement développée à partir de la constatation de nombreux dysfonctionnements dans l’organisation judiciaire et de l’assimilation des causes de ces dysfonctionnements aux initiatives prises afin de lutter contre la corruption. En outre, il ne faut pas sous-estimer l’efficacité redoutable des référendums qui, en se focalisant sur certains de ces problèmes, ont fini par avoir un effet dénigrant qui a entraîné aussi un large consensus au-delà des clivages politiques.

La situation actuelle

45A l’heure où nous écrivons ces lignes – à la veille des élections législatives du 13 mai 2001– il est difficile d’établir un quelconque bilan de la situation décrite précédemment. Sans aucun doute, les résultats des élections auront des conséquences lourdes sur l’évolution de ce cadre. Mais les effets de l’agression menée contre les magistrats au cours de ces dernières années ne pourront que très difficilement être résorbés même dans l’hypothèse d’un résultat électoral le moins défavorable au mouvement pour l’indépendance de la magistrature.

46Cette conclusion pessimiste est justifiée par le fait que les résultats importants obtenus jusqu’à la fin des années 90 par ce mouvement n’ont pas abouti à une réforme générale de l’ordre judiciaire, seule en mesure de constituer un élément de résistance aux contre-réformes aujourd’hui en préparation et même avalisées par des forces sociales qui ne partagent pas les raisons moins nobles de ses promoteurs. Bon nombre des réformes acquises se fondent sur des interprétations accueillies par le Conseil supérieur de la magistrature ou par la Cour constitutionnelle qu’il ne serait pas difficile de changer dès lors que des majorités différentes de celles présentes jusqu’à maintenant se dessineront.

47Mais les propositions de contre-réforme vont bien au-delà et jusqu’à prévoir des modifications constitutionnelles qui pourraient être adoptées sous la pression démagogique des média : on pourra alors facilement invoquer les nombreux dysfonctionnements de la justice italienne, les erreurs judiciaires, les laxismes auxquels souvent les Italiens cèdent (tout en étant prêts, ensuite, à s’en offusquer), ainsi que les arguments populistes qui condamnent le déficit démocratique des organes judiciaires et qui réveillent le spectre du gouvernement des juges.

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Annex

Bibliographie sélective et commentée

Sur les conditions de l’Italie au lendemain de la Seconde guerre mondiale, il faut rappeler le discours prononcé par B. Croce au Théâtre Eliseo à Rome le 21 septembre 1944, à nouveau publié in Scritti e discorsi politici (1943-47), sous la direction de A. Carella, Napoli, Bibliopolis, 1993, II, p. 87 s.

Sur l’évolution historique et politique de l’Italie républicaine, cf. E. Cheli, Costituzione e sviluppo delle istituzioni in Italia, Bologna, Il Mulino, 1978 et les études recueillis dans le volume XIV des Annali della Storia d’Italia Einaudi, sous la direction de L. Violante, Torino, Einaudi, 1998. En particulier sur le « dégel » constitutionnel, cf. A. Pizzorusso, « Il disgelo costituzionale », in Storia dell’Italia repubblicana, sous la direction de F. Barbagallo et alii, vol. II, 2, Torino, Einaudi, 1995, p. 115 s.

Sur l’histoire de la Cour constitutionnelle, cf. G. G. D’Orazio, La genesi della Corte costituzionale, Milano, Comunità, 1981 ; F. Bonini, Storia della Corte costituzionale, Roma, La Nuova Italia Scientifica, 1996 ; E. Cheli, Il giudice delle leggi, Bologna, Il Mulino, 1996 ; et les traités généraux de justice constitutionnelle.

Sur les premiers projets concernant le système judiciaire italien, cf. L. Mortara, Lo Stato moderno e la giustizia, Torino, Utet, 1885, réédité in Id., Lo Stato moderno e la giustizia e altri saggi, Napoli, Edizioni scientifiche italiane, 1992, p. 21 s. ; P. Calamandrei, Governo e Magistratura (discours inaugural prononcé à l’occasion de la nouvelle année académique 1921-1922 à l’Université de Sienne), in Opere giuridiche, II, Napoli, Morano, 1966, p. 194 s.

Sur les débuts du mouvement réformateur qui s’est développé dans l’après guerre, cf. les études publiées dans le volume dirigé par G. Maranini, Magistrati o funzionari ?, Milano, Comunità, 1964. Sur son évolution successive, E. Bruti-Liberati, « La magistratura dall’attuazione della Costituzione agli anni novanta », in Storia dell’Italia repubblicana, cit., III, 2, 1997, 139 s. ; C. Guarnieri, « Magistratura e sistema politico nella storia d’Italia », in R. Romanelli (dir.), Magistrati e potere nella storia europea, Bologna, Il Mulino, 1997, p. 241 s. ; G.Palombarini, Giudici a sinistra, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2000. Sur son évolution plus récente, cf. A. Pizzorno, Il potere dei giudici, Bari-Roma, Laterza, 1998.

Sur les problèmes techniques inhérents à l’organisation judiciaire italienne, cf. A.Pizzorusso, L’organizzazione della giustizia in Italia, Torino, Einaudi, 1990, 2e éd. ; A.Poggi, Il sistema giurisdizionale tra “attuazione” e “adeguamento” della Costituzione, Napoli, Jovene, 1995 ; G.Silvestri, Giustizia e giudici nel sistema costituzionale, Torino, Giappichelli, 1997 ; L. Chieffi, La Magistratura, Napoli, Jovene, 1998 ; F.A.Genovese, Materiali di diritto delle istituzioni giudiziarie, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 1999 ; A.Pizzorusso, Organizzazione della giustizia (profili generali), in Enciclopedia del diritto, Milano, Giuffrè, 2000, IV, p. 910 s.

Sur le « procès de rupture », cf. J.-M. Vergès, De la stratégie judiciaire, Paris, Éditions de Minuit, 1968.

Sur les aspects techniques du cas Previti, cf. R. Bin, G. Brunelli, A. Pugiotto, P. Veronesi [dir.], Il “caso Previti”. Funzione parlamentare e giurisdizione in conflitto davanti alla Corte, Torino, Giappichelli, 2000.

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References

Electronic reference

Alessandro Pizzorusso, « Les rapports entre politique et justice en Italie de l’après-guerre à nos jours », Laboratoire italien [Online], 2 | 2001, Online since 07 July 2011, connection on 28 April 2017. URL : http://laboratoireitalien.revues.org/273 ; DOI : 10.4000/laboratoireitalien.273

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About the author

Alessandro Pizzorusso

Alessandro Pizzorusso est professeur de droit constitutionnel à l'Université de Pise. Ancien membre du Conseil supérieur de la magistrature, il est l'auteur de nombreux ouvrages et articles en particulier sur la magistrature en Italie, parmi lesquels L'organizzazione della giustizia in Italia (Einaudi, 1990).

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